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达州市推进深度贫困村脱贫攻坚工作
实 效 研 究 冯远国、胡珊、李强、冯小芳 摘 要：“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。”四川省达州市结合实际情况，确定出38个贫困村为深度贫困村，并先后印发《达州市支持深度贫困村脱贫攻坚工作方案》《支持万源市脱贫攻坚工作方案》。通过近两年的强力推动，深度贫困村脱贫攻坚工作取得明显成效。 关键词：深度贫困村；脱贫攻坚；实效 达州市认真学习贯彻习近平总书记扶贫开发重要战略思想，特别是总书记来川视察重要讲话精神和在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话，始终牢记“着力改善和保障民生”的重要要求，始终牢记“无论这块硬骨头有多硬，都必须啃下来；无论这场攻坚战有多难打都必须打赢”的殷殷嘱托，探索创新推进深度贫困村脱贫攻坚工作。这既是达州市委、市政府深入贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决落实中央、省委关于深度贫困地区脱贫攻坚重大决策部署的关键举措，也是顺应人民美好生活新期待的客观要求，更是决战决胜全面小康的必然选择。 一、支持深度贫困村脱贫攻坚意义重大 习近平总书记强调：“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。我们务必深刻认识深度贫困地区如期完成脱贫攻坚任务的艰巨性、重要性、紧迫性，采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚。”党的十九大报告强调，要重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，对深度贫困地区脱贫攻坚工作作出全面部署。2017年12月，中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅印发《四川省深度贫困县脱贫攻坚实施方案》，聚焦45个深度贫困县突出问题，围绕住房、产业、就业、教育、健康、基础设施、生态7个重点集中攻坚，打出帮扶“组合拳”。 达州市是川陕革命根据地重要组成部分，是秦巴山区连片扶贫开发的重点区域，贫困面宽量大，万源、宣汉等地山高路远，沟深坡陡，虽然没有纳入全省深度贫困县之列，但贫困程度不亚于“三区三州”地区，特别是部分贫困村更是如此。如果按部就班，不采取超常的措施、大力度的措施，这些深度贫困堡垒将很难被攻克，这样势必影响脱贫质量，甚至可能会在推进全面建成小康社会进程中拖后腿。为此，达州市委、市政府综合考虑贫困人口规模、贫困发生率、脱贫难度等因素，统筹评估自然条件、产业基础及义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”等情况，确定出38个贫困村为深度贫困村。2018年3月，中共达州市委办公室、达州市人民政府办公室印发《达州市支持深度贫困村脱贫攻坚工作方案》，明确从10个方面给予重点支持，补齐脱贫攻坚短板中的短板，全力推进全面小康建设。2019年4月，脱贫攻坚领导小组办公室印发《支持万源市脱贫攻坚工作方案》，明确从7个方面加大攻坚力度。 二、达州深度贫困村贫困现状 全市38个深度贫困村中，万源有30个，宣汉有5个，开江有3个。从当时调研掌握的情况看，深度贫困村的特征主要表现在四个方面。 （一）贫困发生率高。2014年建档立卡时，38个深度贫困村平均贫困发生率为29.15%，远远高于全市全省的平均水平，其中贫困发生率最高的是万源市新店乡青山子村，达到60.22%。2017年底，38个深度贫困村平均贫困发生率为12.83%，仍然高于全市全省的平均水平，其中有10个村贫困发生率高于20%，有21个村贫困发生率高于10%，贫困发生率最高的是万源市庙坡乡海家坪村，达到36.61%。 
贫困发生率对比分析
（二）致贫因素复杂多样。贫困户贫困不仅仅局限于传统的经济贫困，背后的致贫原因非常多样，贫困表现和导致的问题也错综复杂。致贫原因有因病因残的、因学因灾的，有缺劳力的、缺技术的、有缺资金的，有因交通条件落后的，也有因自身发展动力不足的……而且有的贫困户致贫原因复杂，多种因素交织叠加，脱贫难度大。例如万源市花萼乡枞树梁村贫困人口中，因病致贫28户88人，占比53.01%；因残致贫7户29人，占比17.46%；因学致贫1户6人，占比3.61%；缺技术致贫1户4人，占比2.40%；缺劳动力致贫2户9人，占比5.42%；缺资金致贫6户23人，占比13.86%；因交通条件落后致贫1户7人，占比4.21%。（三）地理位置偏远。38个深度贫困村分别分布在30个乡镇，有18个乡镇位于达州边境，其中有11个乡镇位于四川省边境，与巴中、陕西和重庆等地接壤。这些村均远离城镇，村民生产生活条件整体水平相当落后，大部分村发展产业欠基础、少条件、没项目，仅有的产业项目结构单一、抗风险能力不足，对贫困户带动作用有限，还有部分村和贫困户处于重要生态功能区，生态保护同经济发展的矛盾突出，还有一些贫困户居住在地质灾害频发地带，脱贫成果巩固存在很大不确定性。 （四）基础设施和公共服务缺口大。多年来，城乡二元格局造成基本公共保障服务资源分布不均衡，交通、教育、医疗等资源多数集中在城镇，深度贫困村由于生存条件比较恶劣，建设成本高，施工难度大，普遍存在基础设施和社会公共服务事业发展缓慢，公共服务的非均衡化和质量低下等现象。以农村公路为例，按照贫困村退出标准，硬化路通到村委会或学校即可，38个深度贫困村基本上都能达标，但实际情况是，一些村委会设在了省道或乡道公路附近，许多村民却分布在大山密林深处，出行不便，信息通讯闭塞。 三、推进深度贫困村脱贫攻坚的达州实践 达州市委、市政府以解决突出制约问题为重点，以到村到户帮扶措施为抓手，以补短板为突破口，强化支撑保障体系，加大政策倾斜力度，全力打好深度贫困村脱贫攻坚战。 （一）大力支持住房安全保障。以统筹38个深度贫困村内的易地扶贫搬迁、扶贫新村、农村危房改造、地质灾害避险搬迁、灾后重建、农村土坯房改造等项目实施农房建设为重点，提供贫困群众住房安全保障支持。在时间安排上，明确2018年6月底前全面完成深度贫困村1500余户易地扶贫搬迁建设任务，8月底前搬迁入住；其他列入计划的项目任务尽可能提前实施完成。 （二）大力支持基础设施建设。深入推进农村公路建设，通村民小组道路电子地图信息采集时优先考虑深度贫困村，全面实现贫困村通油路（水泥路），并向组延伸，推进一定人口规模自然村通硬化路。支持深度贫困村文化室全部达标，实现广播“村村响”、电视“户户通”，并推进文化扶贫综合配套建设，打造“一村一院一品牌”。加快实现深度贫困村通信网络和生产生活用电全覆盖。 （三）大力支持产业发展。持续推进深度贫困村产业发展，拓宽贫困群众稳定增收渠道，确保到2020年底，每个深度贫困村都有1个主导特色产业。着力推进集体产权制度改革，积极探索集体经济发展路径，推动深度贫困村集体经济不断发展壮大，确保2018年，70%的深度贫困村集体经济达到验收标准，2019年实现100%达标，且建立起集体经济收入稳定长效增长机制。 （四）大力支持公益性岗位开发。通过政府开发公益性岗位的方式，实现在深度贫困村同步新增公益性岗位380个以上，对当年计划退出的深度贫困村开发不少于15个公益性岗位，补贴标准不低于300元/人·月，使在法定劳动年龄内有就业愿望和劳动能力的贫困家庭成员能就地就近基本实现就业，逐步改善贫困家庭生活条件，提高生活水平。 （五）大力支持低保兜底。坚持应保尽保、兜住底线的原则，强化政策保障，采取有效措施，加强工作衔接，充分发挥民政在决战贫困中的重要保障作用，加强农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，编密织牢社会救助托底安全网，实施深度贫困村贫困人口中的一二级残疾人“兜底性”保障，并加大低保对象帮扶力度，按照不低于当地低保标准的10%提高救助水平。 （六）大力支持村小建设发展。通过“资金物资援助、送教送培、平台共享、资源共享”等方式，着力改善深度贫困村村小或所在乡镇学校现有办学条件，帮助深度贫困村所在地培养一批教育理念先进、善于管理和创新、政治过硬的优秀骨干教师，为深度贫困村少年儿童接受有质量的教育提供保障，阻断贫困代际传递。 （七）大力支持村卫生室建设发展。加快深度贫困村卫生室和所在乡镇卫生院医疗卫生事业发展，支持村卫生室达标建设；强化人才支持，为每个贫困村配备至少一名合格乡村医生；完善医疗卫生对口支援体系，加强“传帮带”工作，优化并固化稳定结对帮扶关系。同时，深入推进健康医疗保障行动，全面夯实“两保三救助三基金”四重保障。 （八）大力强化人才支持。通过集中招录一批、集中补充一批、商调安排一批，补足深度贫困村所在乡镇各类基层单位空岗；通过从市级机关年轻后备干部队伍中遴选基层经验丰富、熟悉脱贫攻坚工作的人员，挂任深度贫困村所在乡镇分管脱贫攻坚的党委副书记或副乡（镇）长，给予深度贫困村更加集中的人才支持。 （九）大力强化社会支持。鼓励社会各界积极投身脱贫攻坚事业；推动工商资本下乡上山入村，助推脱贫攻坚；引导“脱贫攻坚—人大代表再行动”、政协委员“我为扶贫攻坚做件事”等重点向深度贫困村倾斜；组织发动民营企业和市级部门对深度贫困村开展对口结对帮扶。 （十）大力强化资金支持。在全面落实各级财政脱贫攻坚政策的前提下，以贫困村退出“一低五有”、贫困人口脱贫“两不愁、三保障”为重点，强化资金支持，加大涉农整合资金向深度贫困村倾斜。2018年—2020年，市级每年从市本级预算的财政专项扶贫资金中投入深度贫困村财政专项补助资金1500万元，专项用于支持深度贫困村基础设施建设和产业发展项目。 四、深度贫困村脱贫攻坚工作取得明显成效 从支持深度贫困村脱贫攻坚工作以来，全市上下集中优势兵力打歼灭战，深度贫困村精准扶贫、精准脱贫工作扎实推进，取得了明显成效。 （一）投入力度进一步加大。2018—2019年市级每年1500万元专项补助资金及早分别下达到深度贫困村所在的3个县（市）。帮扶企业、部门和3个县（市）级财政也分别给予部分资金投入支持。万源、宣汉经过多次实地调研座谈、会商审议，结合本地实际拟定了深度贫困村发展帮扶规划和资金投入方案。例如，万源市大竹镇东沟湾村2018年以来，用于脱贫攻坚的资金共计1000余万，预计今年年底前，该村通村路、社道路、入户路将全覆盖连通。 （二）帮扶力量进一步增强。截至5月底，对口联系帮扶深度贫困村的38个市级部门、38个民营企业、37所学校和15家医疗机构中，市级部门、民营企业均已全部到位，30个结对帮扶的学校已到帮扶村小或所在乡镇中心校开展帮扶工作，25个结对帮扶的医疗机构已到帮扶村开展了前期对接等相关工作。例如，达州市八益驾校从2018年对口帮扶宣汉县渡口乡钦家村以来，目前已累计投入资金80余万元用于支持产业发展。 （三）扶贫机制进一步创新。宣汉县依托巴山大峡谷旅游开发扶贫，分别鼓励渡口、龙泉土家族乡中的2个深度贫困村（钦家村、高架村）以土地、林地等资源折价入股，实施资产收益扶贫，有效促进贫困户和村集体经济稳定增收。万源市创新建立帮扶企业、帮扶单位、受扶乡镇及贫困村、贫困群众“4+1”协同机制，健全县级领导牵总、帮扶企业主帮、县级帮扶单位主推和乡村主抓“四位一体”责任体系，加快推进政策措施落实。 （四）扶贫成效进一步显现。2018年，38个深度贫困村易地扶贫搬迁完成率100%，危房改造竣工率100%，工作进度明显快于全市平均水平。2019年，38个村均发展了特色产业，均有集体经济收入，且远远高于政策标准，较实施支持深度贫困村脱贫攻坚前有大幅提高；开发公益性岗位600多个。例如，万源市大竹镇月台坝村2014年底全村人均收入4320元，2018年底全村人均收入达到9875.6元。在调研中我们也惊喜地看到，通过对深度贫困村的大力支持帮扶，让贫困群众真切感受到了党委、政府的关怀和温暖，真正架起了党和老百姓的连心桥，进一步密切了党群干群关系。 五、进一步推进深度贫困村脱贫攻坚工作建议 通过调研看出，深度贫困村脱贫攻坚工作在短时间内已见到了成效，但仍然存在的一些亟待克服解决的问题。例如，产业发展规模小，缺少龙头企业支撑，对接市场和营销不够；已脱贫人口稳定脱贫措施乏力，容易导致返贫等。下一步，要坚持问题导向、目标导向、质量导向，进一步强弱项、补短板，深入推进深度贫困村脱贫攻坚工作，在苦干实干中决战决胜脱贫攻坚的 “贫中之贫，困中之困”。 （一）做到“三个坚持“，守住底线任务 1. 坚持目标标准。聚焦2019年全市所有贫困村全部退出，2020年巩固退出成果，解决区域性整体贫困的总体目标，始终坚持深度贫困村农村贫困人口稳定实现“两不愁”“三保障”等要求，农民人均可支配收入增长幅度高于全市平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全市平均水平的脱贫标准，既不提高也不降低，确保贫困人口科学合理有序退出。 2. 坚持精准方略。必须始终坚持精准扶贫、精准脱贫，加强贫困人口动态管理，加强项目资金使用监管，加强督导验收考核，确保工作务实、过程扎实、结果真实，切实解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退等问题。根据致贫原因，因村因户因人采取针对性扶持措施，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，扶到点上、扶到根上，既不急躁蛮干，也不消极拖延，务必确保“脱真贫、真脱贫”。 3. 坚持对标补差。聚焦工作中的薄弱环节和突出短板，扎实抓好问题整改，列出清单、建立台账、限期销号，以问题有效解决带动工作全面提升。扎实抓好项目推进，重点围绕扶贫专项，全覆盖建立项目作战图，以目标、责任、时限倒逼工作实效。扎实抓好查漏补缺，结合脱贫攻坚“回头看”“回头帮”，严格对标对表，查漏补缺，“扶上马送一程”，确保各项指标均符合国省标准要求。 （二）做好“三个突出“，增强发展后劲 1. 突出党建引领。全面夯实党政同责的责任，各级党委要统揽脱贫攻坚，统筹做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施、督促检查等工作。重点加强基层一线工作的组织领导，充分发挥深度贫困村基层党组织的战斗堡垒和党员干部的先锋引领作用，积极探索“党支部+”“党员+”“合作社+”等发展模式。进一步强化驻村帮扶，创新驻村干部管理，促进基层党建、脱贫攻坚和双联行动深度融合，打造一支“不走的扶贫工作队”。 2. 突出产业带动。发展产业是增收之本，产业扶贫是精准脱贫的重要支撑和可靠保证。因地制宜培育特色产业，不断壮大主导产业，坚持把脱贫攻坚与农业产业优化升级结合起来，努力夯实支撑脱贫攻坚、带动群众增收的基础。因户施策发展增收产业，引导贫困户发展特色种植、畜牧养殖、乡村旅游、电子商务等富民增收产业，鼓励支持发展农业合作社、贫困户入股分红、家庭农场等新型经营模式，拓宽贫困户持续稳定增收渠道。 3. 突出“志智双扶”。扶贫先扶志、扶贫必扶智。通过思想发动、政策宣传和教育引导，帮助贫困群众增强脱贫主体意识，激发内生动力，消除“等靠要”和“争当穷”等精神顽疾。通过教育文化、技能培训和文明新风建设，弘扬健康向上的社会风尚，帮助贫困群众提升脱贫增收的综合素质和实用技能。改进扶贫机制，多采用生产奖补、劳务补助等方式，鼓励贫困群众通过自己的双手改变自己的命运，提高脱贫质量。 （三）做实“三个加强“，提高扶贫成效 1. 加强统筹协调力度。深度贫困村、一般贫困村、非贫困村既有所区别，又有机统一。在给予深度贫困村重点支持的同时，把非贫困村、插花贫困人口纳入“一盘棋”统筹考虑，在具体实施过程中加强协调联动，区域整体推进，确保均衡发展。同时，把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来，以打好打赢脱贫攻坚战为乡村振兴战略打牢基础，以乡村振兴战略巩固提升脱贫攻坚成效，让二者互促共进、长效发展。 2. 加强工作推进力度。脱贫攻坚，资金投入是保障。必须坚持发挥政府投入主体和主导作用，增加金融资金投放，发挥资本市场优势，吸引社会资本广泛参与深度贫困村脱贫攻坚。健全结对帮扶和社会动员机制，发挥集中力量办大事的政治优势和制度优势，深入推进舟山市定海区与宣汉县、舟山市普陀区与万源市的帮扶结对协作，持续推进“万企帮万村”非公有企业和重点“龙头企业”帮扶工作，继续加强“中国社会扶贫网”推广应用，提升对接成功率。 3. 加强民生保障力度。牢固树立脱贫攻坚是最大的民生工程理念，进一步做好保障和改善民生工作。全面落实贫困群众住房安全保障政策、医疗保障政策、教育保障政策、社会兜底保障政策等。健全农村最低生活保障、养老保险、临时救助、残疾人帮扶等制度，逐步提高保障水平，特别是应加大对农村年满60周岁老人的财政养老投入，提高农村老人基础养老金标准，有效提升特殊贫困群众的获得感和幸福指数，同时让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。 支持深度贫困村脱贫攻坚工作的实践证明，深度贫困并不可怕。诚如习近平总书记所讲，“只要高度重视，思路对头，措施得力，工作扎实，深度贫困是完全可以战胜的。”在市委、市政府的正确领导下，我们坚信，达州一定能打赢打好深度贫困村脱贫攻坚战，一定能圆满交出全面建成小康社会的圆满答卷。 参考文献： 1. 习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告； 2. 《习近平扶贫论述摘编》。 (责任编辑：朱林) 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