2019年11月25日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划编制专题会议。会议提出“十四五”时期，外部环境可能更加复杂，不确定性和挑战更多，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，人民对美好生活有更多期盼。

　　新形势、新要求下，如何开展好“十四五”规划编制工作，完成好中国特色社会主义迈入新时代的第一个五年规划的编制任务，是各级各部门、各规划编制机构共同关注的问题。本篇文章，民生智库将深度把脉“十四五”规划编制在复杂形势研判、多元因素分析、目标指标确定和规划保障措施方面面临的“四大难点”，剖析规划编制重点，并尝试为做好“十四五”规划编制及相关实施工作，开出一剂“良方”。

　　难点一：形势复杂，新阶段、新矛盾、新挑战，不确定性增加

　　“十四五”时期，我国面临的内、外部形势不断变化，各种不确定性因素增加，处在新阶段，面临新矛盾、新挑战的规划编制工作，在形势判断上的难度较过往的五年规划编制工作更甚。

　　在历史方位上，“十四五”是中国特色社会主义迈入新时代的第一个五年规划，社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，要求规划作出方向性、战略性安排。

　　在世界格局上，随着改革开放的大门越来越大，面对“世界处于百年未有之大变局”，机遇和挑战的内涵都发生了深刻变化，成为“十四五”规划的最大国际背景，也是可以确定的最大不确定性因素，需要深入研判，审慎把控。

　　在发展形势上，李克强总理指出，“十四五”时期，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，人民对美好生活有更多期盼。“十四五”规划要围绕推动经济发展、增进人民福祉、防范化解风险等重点，研判符合发展形势需要的规划路径，为国民经济发展提供有效支撑。

　　在改革形势上，“十四五”时期，是党和国家完成机构改革后的第一个五年规划，是各部门深化推进机构改革工作，深入理顺机制、捋顺业务工作、适应管理方式调整，推动管理服务从“物理整合”向“化学反应”纵深迈进的关键时期。规划编制需从优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能等角度出发，研究优化思路。

　　在机遇挑战上，随着后疫情时代的到来，政府社会治理和公共服务体系面临新的机遇和挑战。“十四五”规划编制中，要突出应对风险挑战，深刻把握新冠肺炎疫情对全球格局世界经济发展、生产生活方式带来的影响，研究分析面临的风险和挑战，坚持底线思维，保持战略定力，形成有针对性思路和建议。

　　在目标思想上，“十四五”规划将成为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，奋斗目标将体现“两个一百年”奋斗目标承上启下的特点，既要巩固提升全面建成小康社会成果，又要为实现第二个一百年第一阶段的奋斗目标即基本实现社会主义现代化开好局、起好步，打下坚实的基础。同时，“十四五”规划必将以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，并作出具体安排。

　　图1：“十四五”规划形势分析要点

　　难点二：因素多元，经济、社会、生态、人口、改革，缺一不可

　　经济：高质量发展。党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的跨越关口。“十四五”时期，推动经济高质量发展，需要在推进供给侧结构性改革，构建现代产业体系，实现产业结构升级方面下大力气，要提升创新能力，加快创新体系建设、深化改革开放。

　　社会：社会治理共同体。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，对新时期政府执政思路、方式等提出更高要求。

　　生态：生态治理现代化。十九大报告提出，到2035年“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。“十四五”时期，要重点关注城市发展方式优化、污染治理和风险防范、治理体系和治理能力提升。要巩固污染防治攻坚战成果，从结构调整中挖掘质量改善的潜力。

　　人口：人口结构与老龄化。我国已经进入成本约束型的低生育发展阶段，从“政策性低生育”进入“内生性低生育”。“十四五”时期，15—64岁劳动年龄人口、新增劳动力、经济活动人口以及农民工规模将延续下降态势。人口均衡发展与健康老龄化成为“十四五”时期，以及未来10-20年考虑的重点。

　　改革：持续深化改革。要把牢改革目标方向，深入推进经济体制、“放管服”等重点领域改革。要突出以改革创新破解发展难题，努力探索更多改革先行路径、创造更多改革新鲜经验。要提升改革的系统性、整体性、协同性，加快促进改革目标集成、政策集成、效果集成，狠抓各项改革落地落实。要处理好改革发展稳定关系，促进经济社会平稳健康发展。

　　各要素相互影响，缺一不可。从社会发展的角度出发，经济、社会、生态、人口，改革等要素，在影响因素体系中，各有侧重，且呈现要素间相互关联、互为因果、缺一不可以的关系。“十四五”规划编制，要综合考量经济发展、社会治理、生态建设、人口结构、深化改革等领域要素情况，在实现对关键要素分析覆盖的基础上，研究应对各类要素变化带来的编制难题。

　　解决好三个“如何”问题。一是如何确保对多要素的综合覆盖。二是如何分析运用关键性要素在规划时点前后的动态变化，利用好比较分析和数据测算。三是如何在规划编制中实现要素间的相互协调。

　　图2：“十四五”规划多元影响因素

　　难点三：兼顾前瞻性与落地性，指标体系和目标值确定面临“双难”

　　“十三五”以来，规划编制过程中愈加关注实施效果，强调规划内容对实际工作的有效引导、支持作用以及规划目标任务的完成度，即要求发展规划“可落地、可实施、可评估、可见效”。在逐步成熟的规划编制及实施体系下，“十四五”时期，规划编制在指标体系和目标值的确定过程中，面临“前瞻性”与“可落地性”兼顾的难题。

　　要考虑适度前瞻。“十四五”规划的前瞻性要求编制过程要“看得远、看的高、看的实”，规划指标体系和目标值的确定，要突出发展规划的统领性作用，要展现规划目标方向对“十四五”时期各类形势预判的响应，要体现对政府管理服务创新的积极探索，要利用定性、定量指标实现对区域发展的有效促进。

　　要考虑落地实施。规划目标、指标是后期规划实施环节的重要抓手，其适用性关乎规划落地效果，直接影响各地、各领域在“十四五”时期的实际发展。要求规划目标、指标“落得近、落得实、落得精”，就要在编制过程中充分研判目标设计是否合理、筛选出的指标是否具有可操作性、量化指标的目标值设计是否科学、可实现。

　　要把握“三个度”。“前瞻性”与“可落地性”的目标协同，要求在指标体系和目标值确定过程中，把握好三个“度”。一是目标指标、国家发展要求与公众获得感、幸福感、安全感提升的“结合度”；二是目标、指标确定过程中，创新程度与区域发展环境、资源禀赋、能力水平、基础设施等基本情况的“匹配度”；三是所设计的阶段性规划目标、指标在规划推进落实和实施效果评估时的“实现度”。

　　图3：“十四五”规划目标指标确定

　　难点四：保障乏力，财政预期不佳，人员力量不足

　　实施保障是各类规划落实的关键性因素，组织保障、制度保障、机制保障、经费保障、人才保障等，共同构成了发展规划落地实施的保障体系。各保障要素之间的咬合运转，是确保规划顺利实施的关键。“十四五”规划编制，要充分考虑几大保障因素的影响，预判相关因素可能面临的问题，提前研究制定好符合规划工作内容需要、落地性强的保障体系。结合当前发展形势，“十四五”规划面临的可能性保障难题包括以下三方面：

　　一是全过程强化组织和制度保障。各级各部门对规划的重视程度，以及在规划编制、实施过程中的参与度，对规划整体推进影响较大。规划编制过程中，应探索合理的组织、机制保障措施，避免传统工作方式中出现的“牵头部门唱独角戏，参与部门高高挂起”等问题。规划实施过程中，要形成实施合力，明确各单位责任分工，科学制定配套政策，强化财力保障，完善公共资源配置，加强规划协调管理和监督评估，动员社会各界力量共同推进规划实施。规划总结过程中，要客观实际、全面细致地做好规划实施的全面评估，综合研判主要目标、指标落实情况，评估实施效果，总结发展经验，为后续工作进一步谋划好思路，制定有力措施，突破瓶颈和障碍等提供经验参考。

　　二是财政保障与规划重点深度结合。2020年受疫情冲击，部分经济活动临时“停摆”，部分地方财政吃紧。政府要“过紧日子”，将直接体现在对“十四五”时期重点项目、重大工程的确定上。“十四五”规划编制，将面临财政资金缩减、项目遴选标准提升等诸多问题，资金动力保障下滑的趋势下，项目选择更需慎之又慎。可优先做好规划重点的财政预算，坚持量入为出，根据重点项目发展实际需要和财力可能，科学核定预算。同时，对规划确定的重点领域、重要项目，“十四五”时期要做好财政保障，对列入预算的基本支出要依据国家规定、区域规划予以保障落实，并在项目支出时体现节支要求。

　　三是做好多元化多渠道人才保障。各领域工作对基础性人力资源、专业人才队伍和专家人才体系的要求各异，人力资源有限、人才储备不足的共性问题持续存在。“十四五”规划编制，应做好人才保障体系建设，从规划自身需求出发，从人员数量、人才结构、专业人才储备等角度入手，探索确定相关的选用、培养、管理、保障、激励等措施。要树立“不为所有、但求所用”的人才理念，灵活各种形式“柔性引才”，千方百计调动多渠道、多类型、多方式的人才资源，让各类人才为己所用。

　　图4：规划实施保障体系

　　一剂良药：真正打造共建共治共享生态

　　聚焦“十四五”规划编制难点，要编制好这份意义重大的五年规划，就要充分落实中央要求，坚持“开门做规划”，动员社会力量共同参与“十四五”规划编制工作，集思广益，提高规划研究的广度、深度和精度。这既是解决上述四大难题的“一剂良药”，又是构建共治共建共享生态的“一步好棋”。

　　一是多样声音的发展形势预判。收集、听取各类专家对相关领域发展趋势的专业研判，为规划编制征集有效的意见支撑。借助各类媒体对规划热点领域、问题的关注，从舆论焦点入手分析发展形势。深入挖掘社会公众需求、相关企业诉求，坚持需求导向，为规划编制提供方向性引导。利用第三方机构的专业调研力量，坚持客观中立，从专业维度，对发展形势、供需声音等进行综合研判。

　　二是多种方式的社会资本运用。不断扩大领域开放，围绕“十四五”规划涉及的重点领域、新兴领域，引导社会资本进入，通过提升品质、增加供给等方式，释放发展潜能。不断创新参与形式，采用政府和市场多元化投入方式，积极引导社会资本以多种形式参与投资建设。继续加大政策引导，全面深化“放管服”改革，持续优化营商环境，营造稳定、宽松、友善的投资环境，提高对社会资本投入的吸引力。

　　三是多重力量的监督反馈机制。针对规划实施过程，搭建内外结合、多路共通的监督反馈机制。内部聚焦规划落实，建立与职责对等的考核评估体系，开展动态监督评价，形成规划有序实施的内部约束力。外部瞄准社会需求评价，利用好市长信箱、12345市民热线、大众媒体、需求调研等多种渠道，构建起渠道多样、方式公开、接诉即办的治理型监督反馈机制，对规划实施形成有效的外部约束力和推动力。

　　四是多方参与的社会治理体系。以“十四”规划编制为切入点，发挥各领域专家学者的专业研判和分析能力；打通社会公众需求反馈、监督落实、参与评价、协同治理的参与闭环；调动社会组织和行业协会运用专业力量参与共治共建；用好各类媒体在政策宣传、舆情推动上的正向功能，构建起政府引导、社会多方力量参与的新型社会治理体系。

　　用好“共治共建共享生态”这剂良方，是开展治理型的规划编制，实现治理型的规划实施的有效路径。面对复杂多变的“十四五”，要汇众智、聚众力，深入倾听“多重声音”、辩证吸收“多种见解”、积极动员“多维参与”，进一步推动实现“多方共治”。

　　图5：共治共建共享生态体系

　　（文/民生智库政策与战略研究中心 张洪云 韩 朔）